地方政府如何运营旅游产业
编者按：林峰博士专著《旅游运营方略》即将由旅游教育出版社出版发行，本文是该书的精华内容，特提前刊登，以飨读者。
政府的旅游产业运作和目的地运作，是一种区域经济的商业化经营，是经营城市的一部分。这样的运作，不能象竞争性工业产业一样完全靠市场的力量进行，而需要整合行政管理、公共工程、土地与资源、税费优惠、营销促进、招商引资等等，以商业化的理念，由政府实施综合经营。商业化理念，就是政府实施整体综合经营的理念，是按照经济规律，结合长远发展目标，围绕综合效益最大化，开展经营运作的理念。
本文以阆中古城旅游目的地打造为案例，就地方政府如何有效实施旅游产业运营和旅游目的地打造，提供思路与方法。
一、政府旅游运作的理念
加速发展旅游产业，已经成为很多地方政府经济工作的重点。为此，地方政府和旅游主管机构，做了总体规划等等。但是，绝大多数规划并不能达到政府希望的目的，所谓“规划规划、墙上挂挂。”
我们认为，不是规划界不知道如何进行规划，也不是政府不该编制规划。问题的关键，政府要的是能够开展实际运作的系统方案，规划院提交的是以 20 年为期限的目标构架。
在这个结构中，最重要，是运作的理念――政府进行产业及区域开发运作的理念。
根据多年来开展的策划规划实践，我们认为，政府最需要的，是策划与规划相结合，整合了定位、功能布局、项目设计、游线安排、要素配置、公共工程、招商引资、营销促销、目的地及产业管理、三年执行计划这十个方面内容，可以对旅游产业及旅游目的地实施战略经营的系统运作方案。我们称这样的策划，为《政府旅游产业及目的地运作的商业策划》。
案例：阆中市政府与北京规划设计院的委托合同
一、工作基本要求：本次策划应该准确进行市场定位、深度挖掘历史文化、创造性的设计游憩方式、设计具备开发价值的独立项目、建构引进社会资金的结构及政府对旅游产业的管理运营模式。
二、乙方向甲方提交的成果
1、《阆中古城旅游开发商业策划总报告》：环境与现状评价、市场深度调研、定位及独特性打造、游憩方式设计、投资项目设计、政府开发思路、招商战略及管理设计、投资项目开发分期与运营战略、三年实施计划；
2、《阆中古城主力投资商开发运作报告》：引进的大型企业投资阆中的商业计划书。
3、《阆中古城旅游发展政府运作报告》：政府的实施计划，包括：总体战略、招商方案、公共工程、管理改革、营销方案、三年实施计划。 #p#分页标题#e#
1、目的地系统整合理念
旅游目的地，是一个非常有用的区域经济概念。目的地的原始概念，是指一个区域，成为游客旅游的目标地。但从旅游作为一个游憩及游憩接待的系统而言，目的地概念包含了一种系统结构与系统工程的理念思路。因此，一个区域，要成为旅游目的地，仅仅有独特的景区是不够的，而要求具备一个完整的游憩构成（ 2-5 天的游憩内容及游程），有足够且合格的接待实施，方便的交通进入条件，以及复合多种需求的配套服务。
旅游目的地的系统整合，是一个系统工程。其中，目的地的核心吸引力，是市场的吸引核，也是系统的核心要素。围绕市场需求，形成完整游憩与接待的要素配置与配套，形成系统的功能构架。
2、目的地核心吸引力打造
目的地的形成，需要有独特的，强大的旅游吸引力。无论是自然资源、人文资源，还是新的游乐景观创造，都必须具备对游客需求的高程度满足，才可能成为旅游的目标。
从目的地运作策划的角度，吸引核的判断、定位与打造，是第一位的工作。
案例：阆中古城旅游吸引核
阆中古城位于四川南充阆中市，是中国保留最好的风水古城。根据五?一黄金周的调查，旅游目的集中在古城风貌的观赏上。目前的吸引力是“古城风貌”。而风水的观赏，在目前的阆中古城旅游中，基本上没有体现出来。
那么，打造旅游目的地，阆中古城的核心吸引力究竟如何确定？
从阆中古城旅游资源的独特性来看，风水文化才是其世界级的独特性卖点，古城风貌，只具备“国内排行前五位的古城”这样一种吸引水平。因此，我们提出，阆中古城的品牌，改用“阆中风水古城”，一级吸引核为“风水文化”。
3、游憩方式设计与旅游产品策划
游目的地之所以吸引游客不断到来，不仅仅因为吸引物本身的独特性，还必须形成最大程度满足游客游憩需要的具体的观赏、游乐、体验方式，即：游憩方式设计。
游憩方式，落地为具体的项目和游线安排，成为可以实现的目的地内涵。
案例：阆中风水古城的游憩方式设计
风水文化是一种抽象的文化，怎样观赏、体验风水古城的风水文化呢？
风水游憩方式的 “四步结构” ： 学习了解－－观赏游览－－研究体验－－购物纪念 ；#p#分页标题#e#
学习了解 ，是开展风水旅游的必备前提；在游客购买阆中古城的旅游产品前，应该通过电视、报刊、书籍、网站、宣传资料、旅行社等，推广阆中古城的风水文化，从而产生游憩吸引，引导消费者购买阆中旅游产品；游客到达阆中的第一站为游客中心，将系统展示风水文化，使游客学习之后带着疑问与兴奋，进入风水古城； 观赏游览 ，是应证风水文化的游览过程，是赏心悦目的游憩过程； 研究体验 ，是游客购买风水书刊画册，研究风水文化，并试图寻找自己的命运及风水启示的过程；进一步形成 购买的需求 ，包括买书、买镇宅之宝、买其他风水转运器物等等。
有了以上的游憩方式，我们设计出旅游项目：作为入口，恢复五吉关，成为风水古城的入口标志，形成含山藏水的整体古城概念，并在此地建设游客中心；沿古城外围，形成山水文化观光带，主要有五大景区：锦屏山－奎星阁、天门－滕王阁、地户－大象山、续龙桥，通过水路连通。进而形成五大风水系列旅游产品：一，风水山水，包括风水山、龙脉、天生八卦、九龙捧圣、伏羲玉台；二，风水城区，包括天心十道、风水楼、街名文化、住宅风水；三，风水文化展览，包括风水文化博览馆、风水馆、天文历算博览馆、风水院落；四，风水小品；五，风水旅游纪念品，包括镇宅之宝、风水罗盘、五行调运器物。
4、目的地要素配置与配套
一般而言，按照“吃住行游购娱”六要素进行配置，又可以按游览项目与配套服务实施两个方面进行功能配置。功能配置结合空间结构，形成布局安排。
5、运作战略
战略是目的地运作的纲领。好的战略，既保证了运作的方向，又提供了现实运作的路径选择。运作战略的内容，包括目标定位、主题定位、市场定位、重点选择、路径选择、顺序选择以及配套构架。运作战略的核心，是发展路径的选择。
总体规划中的发展战略，往往偏重于定位与市场，对于通过何种途径实现目标，由于实际操作经验的限制，都没有进行深度的挖掘与策划，这是造成规划不实用的主要原因之一。
必须找到一种“动力机制”和“带动机制”，通过“龙头突破”、“薄弱突破”、“联动互动”等等方法，形成整合运作的动力链，实现整体目标。
目的地不是由景点、宾馆简单组合可以建成的，而是包含大量的需要政府投资或者给予特殊政策引资建设的内容。 #p#分页标题#e#
旅游公共工程，是政府进行旅游产业及旅游目的地商业化运作的投资内容，是落地点，非常重要。政府旅游产业运作，不仅需要行业管理与规划战略管理，必须实施投资性开发。
但是，政府不能与社会资金争夺盈利项目，应该通过非直接盈利的公共工程投资，创造社会投资盈利的条件，形成旅游产业发展的基础，配置要素平衡，突破薄弱环节，达到整体快速发展的效果。这就是旅游公共工程的目的。
旅游公共工程可分为五类：基础设施工程，游客中心、标识与信息系统工程，公共景观工程、社区教育与扶持工程。
基础设施的作用毋庸赘述，包括道路、交通、土地、管网、能源等等，根据发展战略及规划，结合招商引资的需要，可以形成开发计划。
游客中心、标识与信息系统，是目的地必须开发的公共项目。对于文化型、生态型、度假型目的地，游客中心的作用特别重要。标识是现场信息的直接表现；电子信息系统则是远程的信息渠道。
公共景观的打造，对旅游目的地而言，具有特别重要的意义。中国旅游正在从观光向休闲度假目的地转化，公共景，是休闲度假目的地的必备条件。以自然景观为基础的建筑与人文景观、绿化园林景观、休闲广场、步行街区、度假村、旅游小镇、旅游城市等等，都以出色的公共景观作为吸引游客的前提。
社区教育与扶持工程，是政府促进社会资金、社区居民参与旅游产业建设的有效手段，是打造民俗文化、休闲环境、餐饮、购物、纪念品等等最有力的工具。
案例 : 阆中风水古城目的地打造的公共工程
6 ＋ 10 公共工程，是指六大基础设施工程和十大支助扶持工程。公共工程是由政府出资，达到促进景观提升与文化挖掘的效果。
六大基础设施工程：
1、古城拆迁工程； 2、旅游交通工程； 3、古城入口广场――游客接待中心工程； 4、古城绿化休憩区工程； 5、休闲码头工程； 6、节点与标识小品工程。
十大支助扶持工程：
1、古城旧房改造修缮工程――对古城内高层楼房进行改造、对危房、旧房进行修缮，由政府、投资商、业主共同出资完成，形成支持奖励机制； 2、古城特色街区工程――对六大街区进行主题规划，要求业主及经营者按照政府规划的要求进行改造和发展，政府给予适当的支持； 3、卷帘门改造工程； 4、民俗大院扶持工程――鼓励发展民俗大院，对于民俗大院的主题、装修、陈列展示内容、经营理念，政府邀请专家讲课辅导，给予经济上的扶持，形成 100 家各具特色的民俗大院宾馆， 100 家民俗休闲大院；对民俗宾馆评级定星，给予定价支持；对民俗休闲大院进行年度评比奖励； 5、灯笼与灯会工程――鼓励民间制作各家不同的古街区小挂灯，形成独具阆中特色的灯笼文化和特色旅游商品；可以把阆中古城变成全国独一无二的灯笼之城，灯会之城；同时，各式各样的灯笼将成为最受欢迎的旅游纪念品，形成商业化和产业化的大发展； 6、复古店铺奖励工程； 7、盆景与天井绿化工程； 8、招幌牌匾美化工程； 9、街头民俗货车、货担项目――古城的市井气氛，仅仅通过店铺，是不可能达到效果的，民俗货车、货担，别具一格，活跃气氛，很受欢迎；建议设计几种不同的民俗货车、货担，进行推广使用；还可以特批街头卖艺，按规划要求进行管理； 10、游乐观光人力车项目。#p#分页标题#e#
四、目的地运营中的产品项目设计
项目设计，是目的地开发得以实际推进的关键。没有项目，就没有投资，就不可能形成商业运作。项目，是招商引资的基础，是社会资金参与的前提。有关项目设计，另文细述。
五、旅游项目招商引资运作
招商引资运作的九个步骤：
第一，区域策划规划与项目设计：这是蓝图制定的阶段，关键是把资源的优势、市场的优势转化为产品项目的独特性吸引力，转化为商业上有利可图的投资项目；
第二，投资项目包装：应该按照国际上通行的《商业计划书》的模式进行项目包装，尽量使用各种平面、三维、动画、示意图、照片、视频、模型等图像资料，形成清晰、明确、商业模式可行、盈利前景可判断的效果；
第三，招商政策制定：招商引资需要政策优惠，主要体现在资源使用权益的大小与时间、现有资产的处置、道路建设、土地资源的使用、农民及其他居民的安置、税费减免、贷款资金协助等等方面；政府的要求，主要是规划限制的程度、投资额度、开发进度、员工与居民安置等等；
第四，招商资料制作：资料的结构和内容，应该符合投资决策的要求，突出投资吸引力，系统全面，论据充足；
第五，招商发布：信息投递的有效性，直接影响招商效果；我公司的《旅游投资融资网》，就是专门服务于旅游招商引资的网站，可以为地方政府提供系统的招商引资项目发布，达到专业包装、有效投放的最佳效果；
第六，招商考察与谈判：第一应该选择企业，第二应该把握核心政策尺度，特别是资源使用权、土地、政府公共设施辅助投资等支持性优惠，必须与对企业投资进度、规划要求等政府目标相互衔接，政府给予的优惠可以很多很大，但企业必须达到目的地整体推进中项目方的相关责任；
第七，合同签订：旅游开发协议是一个比较复杂的法律文件，应该由主体合同与若干附件共同构成；合同太简单，容易在后续开发中产生扯皮，造成项目开发的停滞；因此，详细规范各方责任与权利，形成持续协商机制，对双方都是有益的；
第八，合同落实与协作推进：合同签订，并不是招商完成；协作推进相关事项，落实具体的责任，迅速完成规划、设计、公共设施建设等工作，需要政府与投资商的持续协作；
第九，持续服务：对投资商的持续服务，是进一步招商成功的重要支持。 #p#分页标题#e#
六、目的地营销运作
地方政府常常搞旅游促销活动，这是旅游产业发展和旅游目的地推广中非常重要的工作。但是，旅游产业及目的地的推广，必须站在整合营销传播的高度，才能达到最佳的运作效果。我提出的“旅游整合营销传播”技术，运用于旅游目的地，达到了很好的效果。其核心，是品牌传播。有关旅游营销将另文细述。
七、目的地运营管理 （高于行业管理）
旅游运营，不同于行业管理，因此，也不可能由行业管理部门（旅游局）完整的实施，而必须由政府整体协调，形成常设与非常设机构，推进计划进程。
根据多年的经验，我们概括了一个组织机构图：
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总体控制层 |
书记、市长（县长） |
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总体协调层 |
旅游工作领导小组 |
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直接控制层 |
分管书记（或常委）分管市长（县长） |
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直接操作层 |
相关局委办、区乡、管理局等 |
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项目操作层 |
相关局委办、区乡、管理局等 |
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运作实施秘书机构 |
旅游局 |
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行业管理 |
旅游局 |
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操作执行与配合层 |
景区、宾馆、旅行社等企事业机构 |
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